El capital humano: Desarrollo centrado en las personas

El capital humano y las políticas sociales en la agenda del desarrollo centrado en las personas

Por: César Yáñez
Profesor de la Universidad de Barcelona (España)

Resumen:
Poniendo en el centro de discusión el tema de la formación de capital humano, el autor hace un análisis de los fundamentos de política destinados a la promoción del desarrollo humano. Haciendo un repaso por las principales discusiones relacionadas con el capital humano como medio para alcanzar el desarrollo, el autor sostiene que el proceso de desarrollo que pone en el centro al individuo está estrechamente ligado al proceso de formación de capital humano, y que no existe contradicción entre desarrollo económico y desarrollo humano, es decir, entre la expansión de las rentas y el fortalecimiento de las capacidades humanas. Tomando como eje de discusión la dinámica histórica relacionada con las dimensiones demográfica y educativa, el autor señala que con la gradual prolongación de la vida se activaron los factores asociados a la formación de capital humano. Sin embargo, la existencia de capital humano es condición necesaria mas no suficiente para poner en marcha un proceso de desarrollo irreversible. Finalmente, el autor señala que para que el capital humano disponible genere expansión y desarrollo económico, es necesario que encuentre una aplicabilidad económica a través del mercado, razón por la cual se apuesta por la llamada "empleabilidad" y "emprendedoriedad"; y destaca el papel que la cohesión social tiene como medio para favorecer el buen desempeño de los mercados.

IntroducciónEl propósito de este texto es analizar los fundamentos de una política destinada a la promoción del desarrollo humano, poniendo en el centro el tema de la formación del capital humano. El punto de partida es que la acumulación de capital humano (en forma de stock de salud y de educación para la población) debería ser un factor clave para una política de desarrollo. Sin embargo, la evidencia empírica señala que esta relación no siempre es clara y que existe terreno suficiente como para trabajar en el esclarecimiento de los nexos entre capital humano y desarrollo.A partir de la información acumulada durante diez años por los sucesivos informes sobre el desarrollo humano del PNUD se extrae una primera lección: atendiendo al índice de desarrollo humano (IDH), es incontestable la evidencia que señala que los países de mejor desempeño en el IDH son también los que han tenido un mayor progreso económico y social, y también que los países más pobres son a su vez los de más bajo desarrollo humano. En los extremos del escalafón de desarrollo humano no existen dudas acerca de la fuerte correspondencia entre desarrollo humano y progreso económico y social. El problema surge en las posiciones intermedias, donde no se observa una clara correspondencia entre las variables que estamos comentando, siendo posible que a niveles relativamente altos de desarrollo humano le corresponda un mal desempeño económico y viceversa, lo que obliga a revisar los factores que hacen la relación entre capital humano y desarrollo.

Las preguntas que están detrás de estas observaciones son por qué existen sociedades en que un relativamente alto nivel de acumulación de capital humano (en términos de niveles de salud y educación) no da como resultado un desarrollo económico que permita reducir la brecha del atraso económico y social. Y en segundo lugar, qué características deben tener las políticas de desarrollo para potenciar las inversiones en capital humano.

Las respuestas a estas cuestiones no son nada sencillas, y aquí no podremos abarcar todas las dimensiones del problema. Tan sólo me propongo razonar en torno a las características del proceso de formación del capital humano en una dimensión de largo plazo, para con ello identificar en qué momento del proceso de desarrollo surgen los obstáculos que pueden desvirtuar el potencial de promoción de desarrollo contenido en el capital humano. En ese esfuerzo, aparecen dos cuerpos de hipótesis que ganan importancia en la explicación, las variables estructurales que históricamente han actuado como un freno al crecimiento económico y a la cohesión social, y las variables institucionales que han desviado el potencial de desarrollo hacia estrategias de captura de renta antes que hacia el fortalecimiento del capital social, identificado como seguridad y confianza, indispensable hoy para entender la lógica de los agentes del proceso de desarrollo.

1. La dinámica del desarrollo: la formación del capital humanoLas rentas o las capacidades: un falso dilemaEl desarrollo es un fenómeno complejo por sus múltiples aristas. Hoy no es aceptable una concepción exclusivamente economicista del desarrollo, como tampoco es aceptable una idea que promueva el progreso social sacrificando los adelantos económicos. En este sentido, es de primera importancia aclarar la relación que existe entre el desarrollo económico y el desarrollo humano, en el entendido de que ambos conceptos solamente se pueden tratar por separado cuando hacemos un ejercicio intelectual (en que la segmentación de las partes es condición de la profundización de los conceptos), pero que en la realidad histórico social forma parte de un único proceso de desarrollo que debe ser compatibilizado por una acertada acción política.

Así, aunque en la proyección histórica de largo plazo podemos separar desarrollo económico de desarrollo humano, en la vida cotidiana de las personas y de las sociedades, como en el terreno de la política, la única recomendación válida es aceptar la integralidad económica, social y política del desarrollo, en la perspectiva de la promoción de una dinámica "virtuosa" en que la mutua influencia de los factores genere sociedades con unas rentas más altas y unas capacidades humanas más completas y sofisticadas.

El motivo de que se hiciera esa distinción surge de una lectura equivocada del IDH del PNUD. Los informes anuales del PNUD plantean reiteradamente, apoyándose en los resultados del IDH, que es posible obtener "altos" desempeños en desarrollo humano al mismo tiempo que bajos resultados en términos del producto por persona a paridad de poder adquisitivo (PIB per cápita a PPA). De esa afirmación se deduce equivocadamente que las variables sociales del desarrollo humano (longevidad, medida como esperanza de vida al nacer, y educación, medida como analfabetismo y escolarización), pueden tener desempeños independientes de los niveles de renta de las sociedades, como si el paradigma del desarrollo humano diera la espalda al desarrollo económico.Dar por cierta esta deducción es no entender que el proceso de desarrollo es necesariamente integral, y por lo tanto, que debe haber una estrecha colaboración entre la ampliación de las capacidades humanas y los recursos económicos indispensables para que las personas tengan acceso a los medios que permiten la adquisición y fortalecimiento de sus capacidades. Y, por otro lado, no se está entendiendo la naturaleza de los indicadores que confluyen en el Índice de Desarrollo Humano.

Vamos por partes. Veamos primero la relación entre el fortalecimiento de la capacidades humanas y el desempeño económico. En este terreno lo importante es saber reconocer la sinergia que existe entre ambos factores que se potencian entre sí, para lo cual debemos poner en el centro de la dinámica del desarrollo, como su motor, la formación del capital humano. Si el objetivo del desarrollo, siguiendo a Amartya Sen, es dotar a las personas de las capacidades necesarias para tener realizaciones que les reporten satisfacción, entendemos que es prioritario que la vida de las personas sea larga y de calidad, lo que significa tener acceso a recursos de salud; y también reconocemos que es igualmente prioritario que las personas tengan acceso a abundantes y actualizados conocimientos que le permitan tomar decisiones bien informadas (condición necesaria para el ejercicio efectivo de la libertad) y desempeñar empleos que les reporten tanto realizaciones personales como rentas suficientes para llevar una vida digna en términos de vivienda, vestuario, alimentación y ocio. En consecuencia, lo que estamos diciendo es que el desarrollo humano dota a los individuos de un conjunto de capacidades que además de permitirles ejercer plenamente sus objetivos de realización personal, les dota de la capacidad personal para producir riqueza, económicamente hablando. Lo que en otras palabras significa que les capacita para tener un trabajo con una mayor productividad, susceptible de producir una mayor cantidad de bienes y servicios que le permiten llevar una vida material menos precaria (o más opulenta) y tener unos incrementos de rentas asociados a esa mayor eficacia económica, que es el resultado de las capacidades instaladas en su persona: mayor salud, instrucción y calidad de vida.

No hay contradicción entre fortalecimiento de las capacidades humanas y expansión de las rentas. Por el contrario, existe un círculo virtuoso que va de lo social a lo económico y de lo económico a lo social, y que reproduce el desarrollo. Cuando se apuesta por políticas sociales que significan depositar en las personas un conjunto de capacidades que mejoran sus condiciones de vida al mismo tiempo que sus habilidades y destrezas laborales, lo que se está haciendo es crear las condiciones para que cada individuo pueda realizar por largo tiempo una actividad laboral creativa y enriquecedora para él, para su familia y para el conjunto de su sociedad.

Prolongar la vida e incrementar los conocimientos: una dinámica históricaEl proceso de desarrollo que pone en el centro a la persona humana, está estrechamente ligado al proceso de formación del capital humano. Ambos constituyen una dinámica histórica de largo plazo que necesitan ser reforzados constantemente. El punto de arranque del proceso de desarrollo está en la prolongación de la vida de las personas. De allí la importancia de que el IDH tome en cuenta el indicador de la esperanza de vida al nacer en su cálculo. En el trasfondo de ambos se trasluce el impacto sostenido del retroceso de la mortalidad.

Una sociedad que soporta altos índices de mortalidad está sometida no sólo al flagelo que provoca la desaparición prematura de las personas, sobre todo de niños menores a un año de vida y jóvenes; sino, como afirma Massimo Livi Bacci, está obligada a convivir con el desorden y la ineficacia demográfica que influye sobre sus comportamientos económicos y culturales1. Una alta mortalidad significa "desorden" en la natural sucesión de las generaciones, provocando que muchos padres y abuelos vean morir a sus hijos y nietos, interrumpiéndose el ciclo natural de la vida; pero también significa "ineficacia" demográfica, en la medida que son necesarios un número elevado de nacimientos, compensados por muchas muertes, para sostener un lento crecimiento de la población. Las sociedades que aspiran al desarrollo requieren crear las condiciones para elevar sus niveles técnicos e intelectuales, y elevar así la productividad de sus labores económicas, para lo cual tienen que liberarse de las consecuencias espirituales y materiales de la muerte, permanentemente amenazándoles.

A lo largo de la historia, el aumento de la esperanza de vida ha estado intensamente correlacionada con la elevación de los resultados económicos, medido por el producto interior bruto por persona (PIB per capita). Sin embargo, esta correlación no es idéntica en todas las fases de la expansión de la vida y del incremento del PIB per capita, siendo más intensa en las fases iniciales que en las etapas avanzadas del desarrollo. Esto quiere decir que cuando la esperanza de vida es breve, en torno a los 40 o 50 años de vida, la reducción de la mortalidad y su correspondiente ampliación de la esperanza de vida tiene una alta correlación con la expansión del producto. Sin embargo, alcanzados niveles relativamente altos del PIB per capita, su expansión posterior no tiene efectos sobre la prolongación de la esperanza de vida. ¿En qué consiste entonces la relación entre la esperanza de vida y el producto?Por lo que conocemos de la historia demográfica y económica de la humanidad, podemos señalar que la mortalidad ha venido reduciéndose constantemente desde mediados del siglo XVIII en el norte de Europa, que este fenómeno ocurrió más tardíamente en la cuenca mediterránea y en algunas regiones de América Latina (a partir de mediados del siglo XIX), y que fue más tardía en los países más pobres de Latinoamérica.

También sabemos que la reducción de la mortalidad ha ido aparejada de una mejora gradual de las rentas, lo que ha permitido sobre todo mejorar las condiciones sanitarias de vida de las personas: tratamiento de las aguas, disponibilidad de alimentos en condiciones mínimas de salubridad e higiene, generalización en el uso de determinados adelantos científico-médicos, que en forma agregada han hecho retroceder las enfermedades infecciosas del aparato digestivo y respiratorio. Todo indica que una mayor disponibilidad de recursos económicos, producto de la división del trabajo, la especialización y la consecuente mayor eficacia en la forma de trabajar, ha permitido a las sociedades aumentar la supervivencia en la medida que se dispone de más y mejores alimentos, cuidados médicos más sofisticados y al alcance de más personas, vestuario y vivienda en mejores condiciones, con lo que las personas que sufrían de altísimas carencias materiales ha podido contrarrestar los efectos que éstas tenían sobre su salud y la duración de su existencia. Pero no ocurre lo mismo cuando se llega a niveles relativamente altos de renta y de esperanza de vida. Por ejemplo, llegados a una esperanza de vida en torno a los 70 o 75 años de edad, encontramos que una mayor disponibilidad de rentas no provoca una correspondiente prolongación de la esperanza de vida.

Lo anterior es la consecuencia de la naturaleza diferente de los fenómenos que sometemos a comparación. Mientras las rentas tienen una propensión de crecer hasta el infinito, apoyándose en constantes mejoras del rendimiento económico sostenido en nuevas tecnologías y fuentes de energía inanimada; la vida humana, aunque ha ampliado de manera considerable su capacidad de supervivencia, y seguramente lo haga más todavía en el futuro próximo, no tiene una propensión a la inmortalidad. Por lo tanto, alcanzados niveles elevados de rentas y de esperanza de vida, es lógico y obvio que las rentas sigas creciendo y que la esperanza de vida quede estancada. Entre otras consecuencias, una vez ocurrido esto último, será el momento de reformular el índice de desarrollo humano tal como lo conocemos actualmente.

Hasta ahora, nuestros argumentos han señalado los efectos positivos de una mejora económica sobre la esperanza de vida, ¿pero, es posible señalar lo inverso, es decir que existan efectos positivos del aumento de la esperanza de vida sobre las rentas de las personas?

Más allá de los argumentos defendidos por los economistas en el sentido de identificar mayores expectativas de vida con incremento de población y cambio de la estructura demográfica (lo que habría incidido en un efecto de escala que amplificaba los mercados y mejoraba el índice de actividad -a través de una mayor número de activos versus inactivos y la incorporación de la mujer al trabajo-), parece relevante poner en relación los incrementos de esperanza de vida con la dinámica de formación del capital humano:

• Cuando la vida era breve, los incentivos para que las personas hicieran proyecciones de largo plazo eran extremadamente débiles: no existían las condiciones favorables para una prolongada acumulación de experiencias susceptibles de transformar en observaciones sistemáticas; el "desorden" que implicaba la aleatoriedad de la muerte, impedía muchas veces la convivencia prolongada de dos o más generaciones dentro del hogar familiar, coartando las posibilidades de una transmisión completa de las experiencias de una generación a otra; y sobre todo, una vida que se sabía breve no estimulaba a que las personas estuvieran dispuestas a realizar largos procesos de entrenamiento y educación antes de incorporarse al trabajo.
• Por el contrario, una vez que la esperanza de vida comenzó su expansión, fue posible que los múltiples mecanismos que ejercen una influencia positiva sobre el capital humano comenzaran a actuar en un círculo virtuoso. En sus primeras fases, al retroceder la mortalidad, se multiplicaron los efectos favorables a la formación del capital humano que estaban contenidos en los usos y costumbres tradicionales, básicamente los que tenían relación con el aprendizaje relacionado con la acción: acumulación de observaciones empíricas a lo largo de una generación y transmisión de ellas desde los mayores a los más jóvenes.
Pero en una fase avanzada, por efecto de los adelantos tecnológicos acumulados, se planteará la necesidad de realizar una inversión de tiempo económicamente útil en la función específica de adquirir conocimientos, habilidades y destrezas que mejoren los rendimientos del trabajo.
• Llegados a este punto de nuestra argumentación, podemos decir en consonancia con las teorías actuales sobre el capital humano, que solamente cuando la vida ha llegado a ser suficientemente larga, las personas están dispuestas a renunciar a sus rentas inmediatas (o a una parte de ellas) en pos de conseguir unas rentas mayores en el futuro.
Sólo ahora que en muchos países la esperanza de vida se sitúa en torno a los 70 años de edad, es imaginable que una parte mayoritaria de la población postergue su ingreso en el mercado de trabajo hasta obtener la formación indispensable para desempeñarse en funciones técnicamente complicadas. Si no fuera por este fenómeno demográfico clave para el desarrollo, ¿Quién estaría dispuesto a invertir más de veinte años en adquirir conocimientos (universitarios, por ejemplo), si no tuviera la "esperanza" de disfrutar de los resultados de ese esfuerzo por un tiempo suficientemente largo? Efectivamente, si no fuera por la eliminación de gran parte de la aleatoriedad de la supervivencia, muy pocas personas estarían dispuestas a renunciar a rentas actuales a favor de unas supuestas rentas futuras.

La gradual prolongación de la vida, por lo tanto, activó cada vez con mayor fuerza los factores asociados a la formación del capital humano. Rompió las resistencias que sembraban de dudas e incertidumbres el futuro, abriendo la posibilidad de que a lo largo de una vida larga y creativa las personas fueran mejorando su dotación de capacidades intelectuales y técnicas; permitiendo también que se instalase en la mentalidad colectiva una perspectiva de largo plazo imprescindible a la hora de proyectar sus expectativas de rentas más allá del tiempo inmediato.

Pero una vida sana y longeva no resuelve el problema de los incentivos para adquirir, fortalecer y acumular capital humano. Eso sí, crea las condiciones indispensables para hacerlo. La teoría señala que las personas, cuando optan por adquirir una determinada capacidad en el sistema educacional formal, como es el caso de aprender a leer y escribir en la escuela, se enfrentan a una decisión condicionada por costes de oportunidad. Por un lado el tiempo que dedicarían al trabajo y sus beneficios inmediatos, y por otro la dedicación a la formación, postergando los beneficios a corto plazo que daría un trabajo remunerado por el beneficio futuro de una renta más alta. La teoría, así formulada, requiere que las personas que toman decisiones tengan información completa para de esa manera maximizar sus beneficios.

Sin embargo, cuando hablamos de tomar una decisión que impacte sobre el analfabetismo encontramos problemas para validar del todo la teoría. Primero, quienes toman decisiones no tienen la información completa y el coste de adquirir esta información es tan elevado que en términos efectivos hace imposible esta opción, creando con ello barreras a la entrada en el "mercado" educativo de la alfabetización. Además, quienes están llamados a tomar la decisión no son los beneficiarios directos de la acción emprendida, puesto que la mayor parte de los individuos en proceso de alfabetización son niños y niñas menores de 14 años que no toman decisiones en forma independiente. En consecuencia se trata de una decisión familiar que queda a la discreción de los padres. Y son ellos, según el contexto sociocultural que les rodea y sus propias preferencias y capacidad para acceder a la información y procesarla en función de las expectativas futuras de sus hijos, quienes decidirán sobre el futuro de ellos.

De aquí se desprende la importancia de la intervención pública en el proceso de universalización de la alfabetización. El problema para los colectivos de analfabetos es mucho más grave que para los lectoescritores. Éstos tienen una ventaja respecto a los analfabetos tanto en su capacidad para reducir los costes de la adquisición de información, como en los incentivos para evaluar con aptitud los beneficios de una formación que les califique, a ellos y/o a sus hijos, para el trabajo productivo, las relaciones sociales y la participación política.

Por el contrario, un colectivo analfabeto, es decir, un hogar íntegramente constituido por personas que no saben leer ni escribir, requiere de un "agente de desarrollo" externo que incentive y facilite (reduzca los costos) de una decisión favorable a la adquisición de la destreza de leer y escribir. Al estado no le toca solamente crear las condiciones objetivas para una igualdad de oportunidades, también debe adquirir los instrumentos para actuar donde los sujetos no están capacitados para tomar decisiones favorables a la alfabetización, promoviendo un cambio actitudinal favorable al estudio, promoviendo entre los analfabetos un cambio en los términos como se analiza el coste de oportunidad de trabajar en vez de estudiar. Esto significa colaborar a la desaparición de las constricciones económicas y sociales que hacen necesario el trabajo infantil para la reproducción económica de la familia. Sin el compromiso de la sociedad en su conjunto, marcos reguladores tendentes a provocar un reequilibrio social y el activo protagonismo de los estados, difícilmente se reemplazaran los marcos institucionales que reproducen el analfabetismo por otros que universalicen la capacidad de aprender.

Factores estructurales e institucionales pueden impedir que el capital humano induzca desarrollo

En todo caso, es indispensable advertir que el fortalecimiento de las capacidades humanas y el incremento del stock de capital humano disponible no es condición suficiente para que se ponga en marcha un proceso de desarrollo irreversible. Las partes, entendidas como las mejoras de salud que prolongan la vida y los incrementos en los niveles de instrucción, pueden avanzar independientemente del proceso de desarrollo global, hasta hacer posible que los progresos en desarrollo humano no repercutan en la reducción de la brecha de desarrollo en su conjunto. Existe el riesgo, entonces, de que las partes y el todo evolucionen en direcciones opuestas.

Eso ha ocurrido, por ejemplo, donde la ampliación de la esperanza de vida ha dado lugar a una "explosión demográfica" que no ha tenido el respaldo de un crecimiento económico suficientemente fuerte como para generar los recursos indispensables para cubrir las necesidades básicas de los nuevos contingentes humanos. Dando lugar a una situación neomalthusiana, en que la pérdida del equilibrio entre población y recursos ha producido pobreza y exclusión social, en vez de los clásicos frenos preventivos y compulsivos de los que hablaba Malthus doscientos años atrás.

Es el caso de buena parte de América Latina, donde las mejoras sanitarias permitieron que en el siglo XX se redujera la mortalidad infantil y materno infantil, con efecto inmediato sobre el aumento de la población menor a diez años de edad y mayor de cincuenta. Pero que no fue acompañada de una consecuente reducción de la natalidad y la fecundidad que se identifica con la transición demográfica. El resultado ha sido que mientras la mortalidad descendía, la natalidad seguía siendo alta, provocando una etapa en que los contingentes humanos se incrementaban a un ritmo inusitadamente alto, para los baremos históricos anteriores, y para los niveles medios de productividad del trabajo precedentes.

Bajo estas condiciones estructurales, el proceso de desarrollo se enfrentó en América Latina durante todo el siglo XX a la paradoja de que el desarrollo de una capacidad humana esencial, la de vivir más tiempo y con mejor salud, no ayudó a superar la brecha del desarrollo económico. Año tras año, y durante décadas, el ratio de actividad económica de la población descendía: el número de personas en edad económicamente activa (entre 14 y 60 años de edad) era proporcionalmente menor en relación a los no activos (menores de 14 y mayores de 60). Simultáneamente, las mejoras de productividad en las tareas agrícolas comenzaron a generar excedentes demográficos en el campo, los que emigraron en gran escala a las ciudades.

Todo ello elevó el listón de las metas económicas necesarias para dar satisfacción a las necesidades básicas de la población y aumentaron las dificultades para converger hacia los niveles de desarrollo de los países líderes de la economía mundial. A pesar de que a mediados del siglo XX, coincidiendo con los primeros éxitos de las políticas de industrialización sustitutiva de importaciones, los niveles de expansión del producto fueron mejores que en cualquier otra época en la historia económica de América Latina y algo mejores que los promedios internacionales. Los problemas de dejaban ver en el PIB por habitante, que crecía a un ritmo mucho menor, reflejando la falta de sintonía entre el crecimiento económico y el crecimiento demográfico.

Las consecuencias más evidentes se tradujeron en un nivel de creación de empleo menor al que hubiera sido necesario, sobre todo en el sector industrial; y la dificultad para universalizar el acceso a los beneficios de las políticas sociales. Se dio así la contradicción de que mientras una variable central del indicador de desarrollo humano, la esperanza de vida al nacer, mejoraba su desempeño, al mismo tiempo crecía la pobreza, la marginalidad y la exclusión social, acentuando los problemas sociales y económicos de una parte significativa de la población. Es decir, se acentuaban los problemas estructurales del desarrollo.

Con los avances en el nivel de instrucción de la población ocurre algo parecido, pero esta vez son factores típicamente institucionales los que pueden conspirar contra los objetivos del desarrollo. En un entorno institucional poco propicio para el desarrollo, la formación de capital humano en la forma de mayores niveles de instrucción puede inducir a que las personas prefieran desplegar estrategias económicas destinadas a la captura de rentas en perjuicio del crecimiento económico.

La principal virtud de un entorno institucional favorable para el desarrollo consiste en su capacidad para conseguir que las personas identifiquen su interés propio con el correcto funcionamiento del sistema social. Cuando existen altos niveles de corrupción, no impera la ley en la solución de los conflictos de intereses, ni hay los medios para imponer el cumplimiento de los contratos, no hay la base de confianza indispensable para que los mercados den garantía de que la competencia no sea distorsionada por la acción de los grupos de interés o la intromisión excesiva del gobierno.

Esto ocurre, por ejemplo cuando el gasto educativo del estado se orienta preferentemente a la financiación de la educación superior antes que a la educación primaria, con lo que el estado está subvencionando a las familias de ingresos medios-altos y altos, que son las que tienen la oportunidad de enviar a sus hijos a la universidad después de haber superados los grados básicos y medio de la educación formal. Y también puede ocurrir que, en ausencia de controles institucionales apropiados, los individuos que han tenido acceso a altos niveles de formación, prefieran aprovechar las oportunidades que les da su posición de privilegio en el mercado laboral para desencadenar acciones rentistas, lo que implicaría que el capital humano invertido en ellas pudiera llegar a ser contraproducente para el desarrollo.

En un caso o en otro, la inversión social en salud o en educación puede llegar a ser ineficaz frente a los problemas de escaso desarrollo que pretendía corregir. De allí se desprende la importancia de que las políticas de desarrollo tengan en cuenta los obstáculos estructurales e institucionales que deberá enfrentar.

Capital Humano: política económica, política social y gobernabilidad para el desarrolloLa idea de que existen factores no contemplados por la teoría económica "convencional" (neoclásica) que influyen decididamente en el crecimiento económico, está presente desde la década de 1930 en el debate económico académico. No obstante, el cuerpo central de la teoría neoclásica ha tenido extremas dificultades para incorporar elementos nuevos a su bagaje conceptual, posiblemente por que esos "nuevos" factores, aunque estén influyendo desde antiguo en la historia económica de la humanidad, no se adaptan fácilmente al tratamiento riguroso y cada vez más sofisticado que la teoría neoclásica hace de los indicadores susceptibles de transformar en variables cuantitativas. A la teoría económica convencional le cuesta en extremo asumir como propias algunas evidencias que no entran en su lenguaje matemático, por más evidentes que sean. Pero a la cuenta de los activos de la economía habría que decir, que sus avances en el análisis de los comportamientos económicos y la capacidad de predicción que ha alcanzado, hubiera sido imposible sin el aislamiento sistemático de las variables observadas, los que ha dado lugar a un tratamiento más "blando" a los factores "externos" al modelo.

Una de las corrientes teóricas que ha entrado en tensión con el cuerpo central de la economía neoclásica (no para debilitarla sino para fortalecerla, habría que añadir), ha sido la teoría del capital humano (el neo-institucionalismo y la teoría del capital social serían otras). Hoy existe consenso en términos de su influencia sobre el progreso económico, a pesar de lo cual todavía no existe una forma aceptada por todos para incorporar el capital humano al modelo neoclásico de análisis. En consecuencia, los responsables de política económica aunque saben que el capital humano es una variable importante del desempeño económico, no tienen la misma certeza acerca de la mejor manera de optimizar sus efectos sobre el crecimiento, lo que se traduce en una dificultad para incorporar elementos de carácter social (humano) a sus diseños originales de política. En otras palabras, a pesar de que para todos es importante hoy "invertir en la gente", no sabemos igualmente como hacerlo de manera eficaz, por lo que su tratamiento sigue siendo "externo" al modelo económico.

Ver las cosas de este modo nos induce a pensar los problemas de las políticas integrales de desarrollo como un problema de gobernabilidad, en que se hace indispensable favorecer la construcción de unas reglas del juego que permitan a los agentes de las políticas públicas cooperar en favor de objetivos comunes.

Invertir en la gente: la formación del capital humano y sus costesTras el concepto de "capital humano" existe una ambigüedad de contenido que es indispensable aclarar, si es que lo que queremos es hacerlo útil para la formulación de políticas de desarrollo. En la expresión más amplia, se suele hacer referencia al capital humano como la "dotación de capacidades" contenidas en cada una de las personas, bajo el supuesto de que todas esas capacidades son igualmente una forma de "capital" y que la manera en la que esas capacidades son utilizadas no afecta al capital humano de cada uno. Así, por ejemplo, es aceptado que los niveles de instrucción y de salud de la población son elementos fundamentales de la dotación de capital humano de una sociedad, al margen de sus resultados económicos y del grado de cohesión social existente en esa sociedad. Por lo tanto, es posible en estos términos tan amplios, que un país tenga una alta dotación de capital humano y que esto sea insuficiente para su salida del atraso económico y social. No son pocos los países que en el IDH del PNUD muestran una alta posición en términos de desarrollo humano y una baja posición en términos de desarrollo económico.

A modo de ejemplo, es paradigmático el caso de Escandinavia, en término de superación del atraso económico social apoyado en las capacidades de su población, en su capital humano, en cuanto a su formación educacional especialmente elevada a comienzos del siglo XX y la calidad de la salud de su población. Pero, como contraste, los países de la Europa del este, con una más que aceptable dotación de capital humano no han podido evitar la crisis económica y sus costes sociales posteriores a la "caída del muro". La lección que ofrecen estas experiencia históricas es que una alta dotación de capital humano no siempre es garantía suficiente de éxito económico y social de las políticas de desarrollo.

A veces tendemos a aceptar con cierto determinismo y mecanicismo que todas las expresiones de capital humano son igualmente positivas para promover el desarrollo, cuando en realidad el mix de capacidades humanas que efectivamente potencia el desarrollo es muy diferente de un lugar a otro y de una época a otra. En el fondo, todavía conocemos poco acerca de las características del capital humano y las condiciones en las que éste se transforma en una herramienta del desarrollo. Es como si viéramos el capital humano como una dotación estrictamente social, con un sesgo que acentúa los aspectos "humanos" del concepto y nos impide detenernos lo suficiente en el carácter de "capital" que existe en el concepto.

Para avanzar en la comprensión de la idea de capital humano en su vertiente más económica, debemos pensarlo desde la perspectiva de la inversión. En ese sentido, construir un acervo de capital humano requiere de un "ahorro" previo, lo que significa incurrir en los costos que significa inhibir el gasto presente en favor de un futuro en el que el gasto podrá ser mayor. Las personas tenderán a fortalecer su capital humano cuando perciban que sus "costes de oportunidad" de consumir menos en el presente será recompensado en el futuro con un nivel de consumo mayor. Eso significa disponer de la información adecuada como para decidir cuánto tiempo es necesario postergar el consumo hasta el momento en que la inversión en capital humano sea rentable, en los términos de mercado en que cada persona se encuentra en el momento y lugar preciso.

El párrafo anterior nos impone aclarar al menos lo que tiene que ver con los costes de oportunidad, los costes de la información y las condiciones del mercado. Empecemos por este último. El capital humano, en la medida que es un potencial económico que se encuentra depositado en las capacidades de las personas para realizar actos económicos, está fuertemente influenciado por las características económicas del entorno de la persona, lo que representa el mercado específico en el que la persona se desenvuelve. El incentivo para que una persona decida invertir en capital humano está condicionado por el mercado en que esa persona va a desempeñarse y su posición en ese mercado.

Para decirlo con un ejemplo, en la sociedad de la información que se está conformando actualmente a nivel mundial, hay más incentivos para adquirir capacidades en el área de la informática que en el dominio de la agricultura. El mercado está en condiciones de valorar mejor y ofrecer mejores rentas, a la persona que se especializa y mejora su eficiencia en el terreno de las nuevas tecnologías que en la alfarería, para continuar con las comparaciones. El mercado a diferentes niveles de progreso tecnológico y de desarrollo económico exige diferentes destrezas, habilidades y conocimientos, capacidades laborales, en términos de desarrollo humano.

En ese sentido, los mercados discriminan a partir de las características del capital humano; y en ocasiones, hasta que esa capitalización no alcanza un cierto umbral de complejidad y especialización, los mercados no retribuyen los niveles inferiores de capital humano logrado.Por otro lado, acceder a la oportunidad de adquirir una capacitación laboral determinada, tiene como prerrequisito la existencia previa de unas capacidades, en términos de conocimientos adquiridos, de conexiones sociales primarias (de familia, parentesco y vecindad), con las cuales se accede a la información sobre las oportunidades a un nivel determinados de costos de transacción.

Volviendo a los ejemplos, para acceder a la formación universitaria es requisito previo el haber cursado los estudios secundarios en forma satisfactoria, y para escoger los estudios específicos que cursar en la universidad hay que tener una información adecuada acerca de sus características y salidas profesionales. Para aquellas personas que hayan realizado la educación secundaria en mejores condiciones y puedan acceder fácilmente a las información sobre las oportunidades universitarias, los costes de transacción de la decisión de invertir en su capital humano serán más bajos que para quien tengan peor formación e información.

Finalmente, la decisión de invertir en las propias capacidades dependerá de que los costes de oportunidad de obtener rentas futuras sean más bajas que renunciar a tener rentas inmediatas. La opción entre estudiar o trabajar, significa que aquellos que estudian invierten en sus propias capacidades limitando sus rentas actuales a favor de las que puedan obtener incrementadas en el futuro, una vez concluidos los estudios.Es cierto que el entrenamiento adquirido en el trabajo también es una forma de adquirir capacidades, pero también lo es que las rentas más altas corresponden a personas con estudios más avanzados, son excepcionales los casos en que a través sólo de la experiencia se escala hasta la cima de los niveles de renta. Siguiendo con los ejemplos, se puede decir que una persona que tiene la necesidad imperiosa de incrementar sus rentas en el corto plazo, está más dispuesta a aceptar un trabajo que implique riesgos para su salud, y por lo tanto que también acepta que en el futuro su capital humano se mermará antes que el de aquellos que desecharon ese trabajo.

Si anteriormente decíamos que el mercado discrimina respecto de la calidad del capital humano, podemos agregar ahora que la dotación de capital humano en el punto de partida no es equitativa, lo que hace indispensable una intervención política que incorpore equidad a los mecanismo de adquisición de capital humano, de manera que los costes en que deben incurrir las personas para mejorar su dotación de capacidades no sea un obstáculo a la igualdad de oportunidades.

Invertir en la gente: el capital humano como un activo de la política económica

Una población con capacidad para aprender y que goce de buena salud, es la base para la acumulación de capital humano. La adquisición de los rudimentos educativos que permitan el aprendizaje complejo, en grados crecientes, y un estado de salud que permita la prolongación de la existencia con calidad de vida, es el punto de partida de un proceso de capitalización humano al que no se le percibe un límite en su expansión. La complejidad de los conocimientos y destrezas evoluciona de acuerdo a los progresos tecnológicos, y la vida se prolonga a medida que esos avances tecnológicos se aplican a la medicina y a la salud de las personas, en un círculo expansivo que no sabemos si alguna vez tendrá fin.

En todo caso, no basta con que exista un "stock" de capital humano disponible en una sociedad para que éste se transforme de manera inmediata en expansión económica y en desarrollo, integralmente concebido. Para que esto ocurra, es necesario que el capital humano encuentre una aplicabilidad económica a través del mercado. En la práctica, esto representa que las personas, como consecuencia de su mayor formación y salud, encuentren las oportunidades que les permitan mejorar su eficiencia en el trabajo, incrementando la productividad y a través de ésta impulsando el crecimiento económico.

Así visto, el capital humano tendría que repercutir en favor de cada una de las personas que es "propietaria" de esas capacidades, mediante una mejora de sus rentas; y en favor del progreso económico general mediante el crecimiento del producto. Para conseguirlo, la política económica debe concebir el capital humano como un activo del crecimiento, promoviendo la "empleabilidad" de la mano de obra, y creando las condiciones para que las personas lleven a la práctica su "capacidad de emprender", lo que llamaremos "emprendedoriedad".

El progreso económico conlleva una dinámica de cambio acelerado. Todo proceso de crecimiento rápido implica, a su vez, un proceso de cambio estructural, en que los sectores económicos líderes van quedando obsoletos por la entrada de nuevos sectores más dinámicos que asumen el relevo en el liderazgo. Por lo tanto, las características de la "empleabilidad", entendida como la capacidad de las personas para encontrar un empleo que retribuya sus capacidades laborales, también se transforma cada vez que se completa un ciclo tecnológico en la economía. Si una persona aspira a incrementar las rentas de su trabajo de una manera constante y progresiva, tendrá que adecuar su empleabilidad, adecuando las características de su capital humano a los ciclos tecnológicos que ocurran a lo largo de su vida. Y, mientras más larga sea su vida, más probabilidades de vivir un mayor número de ciclos tecnológicos que le obliguen a adecuar las características de su capital humano, viéndose obligado recurrentemente a incurrir en los costes de mantener el valor económico de su capital humano.

Algo similar pasa con la emprendedoriedad. La capacidad para tomar iniciativas empresariales, o de proponer mejoras en los procesos de trabajo, implica participar plenamente en un proceso de cambios. Respecto a la empleabilidad, la diferencia más notable tiene relación con la disponibilidad para asumir riesgos en el campo de las actividades económicas, sean estas por cuenta propia o ajena. La capacidad de emprender se relaciona con la habilidad y destreza para detectar con antelación por dónde va a ir en el futuro inmediato el cambio técnico que promoverá el crecimiento de la productividad. El acierto en la dirección hacia donde se orienta la innovación, debería permitir a los emprendedores obtener una mejora de sus rentas desde el momento que consiguen que sus novedades tengan aceptación en el mercado.

¿Qué puede hacer el estado para favorecer la empleabilidad y la emprendedoriedad? En primer lugar, el estado se debe hacer responsable de la provisión de los "bienes públicos" que permitan a todas las personas acceder a la educación y la salud de acuerdo al nivel tecnológico alcanzado por la sociedad. No basta con que existan escuelas y hospitales públicos, es indispensable que éstos ofrezcan a las personas unos servicios que efectivamente les permitan adquirir y potenciar su empleabilidad y emprendedoriedad. Nada sacamos, volviendo a los ejemplos, si en la escuela pública no cambian las exigencias de conocimientos al ritmo al que cambia el ciclo tecnológico, ni si los servicios de salud no reaccionan con rapidez a los nuevos avances de la medicina. Cuestiones que afectan a la política social directamente.

En términos estrictamente económicos, el estado también tiene cuestiones que hacer para mejorar la empleabilidad y emprendedoriedad de la personas. Está en su ámbito de responsabilidad que los mercados ganen eficacia, reduciendo los costes de transacción implícitos en el acceso a la información. Las familias deben estar correctamente informadas acerca de las características de la educación que reciben sus hijos, para permitirles orientar sus decisiones en materia de formación del capital humano. Esa información debe ser abundante, fiable y transparente, de manera que no exista discriminación en su acceso. Asimismo el estado debe favorecer el funcionamiento eficiente del mercado de trabajo, facilitando el acceso a las oportunidades mediante información veraz y reduciendo los obstáculos a la movilidad geográfica de las personas; y sobre todo, creando las condiciones para que las mejoras en la productividad del trabajo se transfieran efectivamente a los trabajadores, a través de la mejora de sus rentas.

La política económica debe procurar que existan condiciones favorables en el mercado para que las capacidades de emprender se materialicen en innovaciones empresariales, eliminando obstáculos a la inversión, favoreciendo la investigación aplicada y de base, y promoviendo unas relaciones laborales en que los trabajadores puedan participar en el proceso de innovación tecnológica, adecuando sus capacidades de empleabilidad y premiando su inventiva y creatividad.

En los países menos desarrollados, los problemas clásicos de empleabilidad y emprendedoriedad se encuentran afectados por un problema serio de igualdad de oportunidades. Nunca será igual el esfuerzo que tendrá que hacer el hijo de una familia pobre para alcanzar una formación profesional, que el del hijo de una familia bienestante. Existe una desventaja evidente para las familias que están en la pobreza. El capital social original con que llega a la vida el hijo de una familia pobre, le pone en desventaja en el punto de partida frente a una familia acomodada, de clase media o de la elite socioeconómica.

La política social debe atender a esa desventaja inicial para eliminarla a través de intervenciones que discriminen positivamente a los pobres y procuren la movilidad ascendente. Pero la política económica también debe ser sensible al respecto, ya que al incrementar la productividad del trabajo de los pobres desatan el círculo virtuoso del desarrollo: al elevar la empleabilidad de los más pobres, las empresas disponen de una mano de obra más calificada con la que gana eficacia y productividad; si los mercados funcionan correctamente, las rentas del trabajo deberían beneficiarse de las mejoras de productividad; más rentas debería también provocar una demanda mayor que incentive a una mayor inversión productiva que responda a la nueva demanda, impulsando el crecimiento económico.

Incorporar a los sectores de más bajos ingresos a una capacidad de consumo mayor modifica la pauta de consumo de la población (una renta más alta no implica consumir más de lo mismo, la demanda de los bienes primarios es más inelástica de los bienes de consumo suntuario, lo que quiere decir que no se incrementa al mismo ritmo que se incrementa la renta), generando estímulos nuevos que tienden a diversificar la base productiva de los países y promueven el cambio estructural de la economía.

La cohesión social favorece el buen desempeño de los mercados

La promoción de la "cohesión social" implica tanto la existencia de una política socioeconómica que tiende a reducir las desigualdades sociales, en términos del diferencial de rentas entre familias pobres y ricas, como la orientación de los comportamientos colectivos en favor de la promoción social a partir de unas reglas del juego sociales y económicas aceptadas y compartidas de manera proactiva por todos los actores del desarrollo.La política social no se limita a la lucha contra la pobreza. Política social es también la promoción de valores y pautas de comportamiento que orientan a las personas a comportarse de una manera coherente con los principios de la vida social y económico democrática.

El objetivo que persigue la política social a través de la potenciación de los elementos de cohesión son beneficiosos para la democracia, puesto que desincentivan conductas antidemocráticas, y beneficiosos para la economía, en la medida que robustecen los mercados. Detengámonos un momento en este último aspecto.

Los mercados funcionan correctamente bajo condiciones de libre concurrencia, competencia y demanda en expansión. La reducción de la pobreza, fruto de una acertada política económica y social, robustece la demanda, permitiendo que entren en el mercado nuevos trabajadores y nuevos consumidores que actuarán como un incentivo para los productores. La pobreza es una efectiva barrera a la entrada a los mercados de millones de personas, las que situadas en posiciones de marginalidad social dejan de ser un activo para el correcto funcionamiento de los mercados (ni producen para el mercado, ni demandan en el mercado, ni compiten en el mercado). Simultáneamente, una sociedad cohesionada en torno al criterio de libre concurrencia y competencia leal, fortalece la institucionalidad económica del mercado, orientando las iniciativas de las personas, las empresas y los gobiernos hacia el establecimiento y respeto de las reglas del juego del libre mercado.Las crisis sociales tienen costos económicos elevados. Las políticas de protección social son rentables.

La conveniencia económica de tener políticas sociales activas no se limita a crear las condiciones favorables para elevar la productividad del trabajo y total de los factores. También tiene un sentido económico establecer mecanismos de protección para las emergencias sociales y políticas de prevención de riesgos ante situaciones de extrema tensión social.

La idea que está detrás de este enunciado es que resulta más económico prevenir situaciones sociales extremas, que intentar revertir los efectos económicos negativos de las crisis.

Las crisis económicas del estilo de las que ha sufrido América Latina en las últimas décadas han tenido consecuencias graves en términos de desempleo, lo que ha debilitado la demanda y obstaculizado los esfuerzos por recuperar el dinamismo económico. Asimismo, la crisis ha recrudecido la pobreza, ha aumentado la marginalidad social y la violencia delictiva se ha hecho más aguda. El cuadro completo de crisis económico y crisis social se reprodujo en América Latina en un momento en que sus sistemas sociales se mostraban ineficaces para la dimensión del conflicto, y en que la tendencia de política económica imponían fuertes restricciones al gasto social público. El resultado es que se ha deteriorado hasta niveles graves la cohesión social, y que la pobreza se ha transformado en un obstáculo para el crecimiento económico.

La ausencia de políticas sociales de protección ante las crisis económicas reiteradas, tiene como consecuencia la destrucción del tejido social que los mercados necesitan para su correcto funcionamiento. Es más rentable, en términos estrictamente económicos, una política de protección social que opere como red de prevención de agudas crisis sociales, mediante el establecimiento de políticas de protección al desempleo y de universalización de la garantía de los derechos sociales básicos, que tener que intervenir sobre situaciones sociales irreversibles.

La marginalidad social en la que han caído millones de personas en Latinoamérica, sin acceso a sistemas públicos de educación y salud de calidad, está provocando un fenómeno de exclusión que se manifiesta en comportamientos antisociales acompañados de comportamientos económicos que burlan los mecanismos de mercado y promueve la informalidad. El peligro mayor es que llegados a este punto, aumenten los delitos con violencia o el narcotráfico, y con ello se entre en una situación de deterioro social irreversible, y los costos de la intervención social tenga que ser tan elevada que sea económicamente inaccesible para los países económicamente más atrasados.

En definitiva, la ausencia de intervención social oportuna, capaz de impedir situaciones de crisis social grave, puede significar un deterioro de la convivencia que haga más frágil la economía, reduciendo el potencial de crecimiento económico, debilitando la confianza en el mercado como asignador de recursos, reduciendo la recaudación fiscal, fragmentando el territorio y la autoridad del estado. La capacidad de intervención preventiva a través de la política social, es un factor que otorga estabilidad a la economía, incrementa el capital social a favor del correcto funcionamiento de los mercados, y construye confianza para las inversiones. Lo contrario puede llevar a situaciones extremas, en que un problema agudo aunque puntual y coyuntural se transforme en permanente y estructural, que lleve varias generaciones solucionarlo y millones de dólares en gasto escasamente productivo.

1 "No existiría desarrollo sin la disminución de la mortalidad, y sin que el desorden ceda paso al orden jerárquico cronológico de la supervivencia y de la muerte" (Historia mínima de la población mundial, Ariel, Barcelona, 1990, pp. 155).

Fuente
Documento incluido dentro de la Biblioteca Digital de la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Etica y Desarrollo